三网融合7年博弈无进展 专家称实现仍要4年

    只有让垄断者放弃垄断三网才能真正获得融合，在这场利益的博弈中政府能否痛下决心或许是事情得以解决的根本

    采访·撰文＝于焱

    一切都因“十一五”规划中的一个词而引发。“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’”。在我国政府“十一五”规划中，业内人士发现，“十五”计划中的“促进”已经变为“推进”，这是否意味着三网融合将要发生某些实质性变化呢？

    事实上，在IPTV成为一个新的热点时，三网融合就已经再度成为电信和广电不休争战中的最热门话题。

    中国电信首席技术官韦乐平对IPTV业务曾公开表示，第一，IPTV业务电信不能不搞；第二，IPTV即将有规模化的行动。

    看起来，这无疑是在向广电宣战。

    在现行的政策下，电信运营商要想进入IPTV业务，能做的只是与广电行业企业牵手。2005年6月，中国电信开始与上海文广初步商定在上海、广东、浙江、江苏和陕西五省市选择17座城市进行IPTV业务试点。而另一固话运营商中国网通，也已在哈尔滨试运行IPTV业务，与上海文广新闻传媒集团合作。可以看到，无论是广电运营商，还是电信运营商，都将IPTV作为面向未来的战略性业务，进行大力推广。

    但业内资深人士指出，上海文广和上海电信的直接合作存在着不小的隐患。作为两个同等级别的合作者，文广握有牌照，电信拥有线路，这些都是整个产业链上不可或缺的环节，而一旦双方因某种原因产生分歧则任何一方的些许举动都会导致整个商业应用的震荡甚至溃败。主导权究竟应该在谁手中？用户是否需要同时面对两个运营商？这些都无法确定。

    由于技术的进步，电信网、有线电视网、互联网三网之间能够提供的相同业务越来越多，由于互联网和电信网由电信部门建设并运营，因此三网融合体现在两大阵营之间的竞争与合作：广电行业和电信行业。而因为业务的扩展，双方相互进入对方的领地，导致矛盾争端也越来越突出。先是有线电视运营商进入宽带业务，然后又和网络技术公司一起开通IP电话，现在则轮到了电信运营商进入IPTV。但是两大阵营的向外扩展并不顺利，凡是涉及到网络融合的业务发展总是磕磕绊绊：有线电视的宽带业务难填其亏损，“非法”的IP电话在等待“开禁”，电信部门的IPTV业务在电视节目源头上和许可证上便被掐住了。

    从1998年三网融合第一次大讨论开始，7年来，三网融合并不顺利。甚至于人们普遍猜测的新《电信法》中是否会加入“三网融合”的内容，也被信产部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥认为是泡影，陈表示，“本来将三网合一写入电信法是责无旁贷的，但现在要想立即解决显然不太现实，所以为了不延误电信法的出台，我们只好将三网合一的问题先搁置一边”。

    “大通信”的难题

    信息产业部和广电总局可谓积怨已深。

    1999年，信息产业部，国家广播电影电视总局《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》(国办发82号)第6条规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。但两大部门出于部门利益的考虑，对“通信业务”一词出现了不同理解。

    为了不让广电部门从事数据业务(互联网业务)，电信部门将“通信业务”理解为包括电信业务，数据业务(互联网业务)在内的大通信概念。由此得出的结论是广电部门不得从事包括电信业务和数据业务在内的通信业务，只能从事广播电视业务。

    而广电部门认为，如果将通信理解为大通信的概念，则通信不仅包括电信业务和数据业务，也包括广电业务。这样就会得出“广电部门不得从事包括广电业务在内的通信业务”的悖论。

    由于文件用词不准，导致了两个部门长达数年的争论不休。直至今日，由于信息产业部握有ISP(互联网业务接入提供商)的审批权限，广电部门尽管拥有超亿户的有线电视用户，具备了开展ISP业务的技术条件，但其一次又一次ISP的业务许可申请，均被信息产业部以82号文件作为挡箭牌挡了回来。

    在ISP上受挫的广电不甘示弱，2004年10月广电总局颁布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(国家广电总局第39号令)，规定从事IP电视、手机电视等信息网络传播视听节目业务应取得《信息网络传播视听节目许可证》。许可证由国家信息网络传播视听节目行业主管部门——国家广电总局按业务类别、传输网络、接收终端等项目分类核发。同时规定电信企业只能开展PC端的IPTV业务，限制经营“机顶盒＋电视机”的IPTV业务，而拥有广电行业背景的机构则不受这样的限制。

    网络对广电部的重要性可见一斑，而在信息产业部2004年调整的《电信业务分类目录》中，我们同样可以看到网络力量的加大。新的电信业务分类中，语音业务和因特网及其他数据传输业务均被列入了基础电信业务，在电信增值业务领域又专门将因特网增值电信业务和其他数据传送网络增值电信业务列出。

    “因特网的最重要特点是具有创建无限多种业务的能力，与电信结合可产生IP电话业务，与广电业结合可产生网上音视频业务。因此三网融合在一定程度上使得传统的三网运营商变成了全业务的提供者。”国家广播电影电视总局信息网络中心高级经济师刘颖悟博士在接受本刊记者专访时表示，正是由于计算机网的介入，使得三网融合成为不可回避的现实。

    但是三网迟迟无法融合，除了对“通信”这一概念的不同理解外，还有一个重要的原因是WTO所带来的。刘颖悟介绍说，我国加入WTO的文件规定，“公共电信”市场必须开放，而“广播电视”的无线和有线传输作为一种文化特例是不开放的。如果三网一旦融合，就有可能把本来不需开放的广播电视也纳入了开放的范畴，这正是政府的顾虑所在。

    打破垄断才能融合

    “三网融合并不是要将三网简单地合成一个物理网络，作为各种业务的基础网本身将会长期共存互相竞争，但业务层则会互相渗透互相交叉”，刘颖悟向记者解释说，三网融合的实质是话音、数据、电视业务均能在计算机网上以IP形式实现，而电信网和有线电视网均可以改造成计算机网。因此电信和广电的相互准入应是基于IP形式的电信和广电业务的相互准入，而不是传统模式的电信和广电的相互准入。由此带来的好处是，电信部门不必再建一套HFC网络并采用与广电现有技术同样的技术来传输广播电视节目，而广电部门也不必再建设一套双绞线的PSTN来经营传统电话。

    或许正是将三网融合错误地理解为以一网取代三网，广电与电信才会有如此大的火药味。但是三网虽然共存，管理机构却很难共存。刘颖悟表示，融合的首要问题是先建立一个融合的机构。在这一点上，美国的联邦通信委员会(FCC)为我国政府提供了一些借鉴，作为世界上最早的独立电信监管机构，FCC统一监管电信和有线电视业，并直接对国会负责，兼具立法、司法和行政职能。英国政府在2000年12月时，也将5家主要的规制机构——电信规制局、独立电视委员会、广播管制局、广播标准委员会和无线通信管制局——合并起来，成立了新的规制机构OFCOM，对电信、有线电视等进行统一监管。

    在三网融合的争论中，业内专家也建议在中国成立类似FCC的机构。但目前整个通信行业仍属多头管理，比如，对一个ICP企业，信息产业部负责发执照，广电总局负责管内容，而对内容有管理权的还有中宣部、新闻出版总署等等，想在短期内，成立一个专门机构恐怕仍有难度。刘颖悟认为，除了借鉴英美的做法外，也可以考虑成立两个机构：其中“国家通信网络监管委员会”负责对网络运营进行限制，而“国家网络内容监管委员会”负责对网络内容进行规制。

    针对广电业务不应对外开放的政策规定，刘颖悟认为，可以将广电的业务一分为二，在互联网上进行的、基于IP的广播电影电视节目的传输可以开放，而以传统技术和模式进行的广播电视节目的有线传输和无线传输不对电信开放。

    而除了广电的业务分离外，电信的重组更是不可避免的趋势。刘颖悟认为，电信在重组的过程中除了考虑移动和固话的融合，应把广电也考虑到整个盘子里去。重组后可能会形成两个大的通信产业集团，而是全业务集团，从而实现内部优化配置。

    “当然，从经济学的角度看，政府规制两个寡头仍有一定难度，最好是形成三个寡头。”

    但是刘颖悟并不认同记者提出的“这是否意味着电信吞并广电”的说法，他说，“实际上这两大部门管辖的企业股东都是国家，因此不存在谁吞并谁的问题，但合并重组是正常的。而且，打破垄断以后，企业在各自所属的行业内不再拥有优势，这对企业自身的创新十分有利。”

    刘颖悟同时还表示，近年来电信业一再的改革，实际上就是为了在兑现WTO条款之前提前走上竞争的道路，“否则一旦全面开放，将无法和外资竞争。”

    利益争夺战

    利益壁垒已经是个公开的秘密。目前可预见性的涉及三网融合的产品有IPTV、手机电视、网络电话等，都是一年可创造百亿价值以上的“金矿”。电信和广电都想通过政策的支持直接参与这些项目。可以预见的是三网融合之后“金矿”会变得更大，但随之而来的问题是三网中谁分“上”，谁分“下”，谁分“中”。

相对于三大运营商的营收加起来接近万亿的数据来说，广电业仅几百个亿的营收显然有些微弱，但IPTV却为广电业出了一口气，上海文广获得国内第一张IPTV牌照，有业内人士表示，如果2015年中国广电网络全部升级为数字电视，广电网络的价值将会得到真实的体现。

    目前三网各自独立经营，在自身的行业中均属于自然垄断，而垄断所带来的利益是无需多言的，它们有能力决定价格和供应数量。尽管它无法控制市场的需求曲线，但它会选择减少产量来抬高价格，以获取高额垄断利润。而三网一旦融合，自然垄断的局面被打破，引入竞争后原有利润自然减少，而这恰恰是几大垄断企业的“命门”。

    两大行业都在朝着融合的方向发展，只是谁也不愿意先放下手中的既得利益。在信息产业部和广电总局的这场战争中究竟谁赢得了谁？刘颖悟认为，改革永远不是从既得利益处开始，三网融合的关键点还是在于政府的决心，信息产业的几次重组都是政府直接主导的，具体的部门只是进行管理，并没有真正的改革权。

    值得指出的是，组建大型企业集团，提高中央企业的国际竞争力一直是国资委的愿望。国资委主任李荣融曾表示，为避免过度竞争，各行业中的大型央企，将最多保留3个，其余的将被兼并重组。

    但是，政府的决心仍没有具体的体现，对于三网融合实现的时间表，信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥表示并不乐观，最起码要三四年才能实现。尽管在技术方面，三网融合基本不存在难题，但由于电信业、计算机业与有线电视业各自观念上的巨大差别以及政府的犹豫，“三网”想真正融合仍需假以时日。